马怀德

马怀德认为和谐社会应该建立在法治基础之上。

　　◎我主张制定《重大决策制定程序条例》。现在大多数腐败现象就是权力不受约束、权力滥用的结果，通过立法可以在源头上约束领导干部特别是一把手的权力，使公权限制在法定的范围内，这样公权和私权才能合理配置。同时还要改变以往的决策机制，传统的听证会、论证会，固然是保证公众参与的具体形式，但它们都限于特定的领域，不能扩大到党委政府重大决策的全过程。

　　◎社会矛盾多发易发的一个重要原因就是，公权力机关不能坚持依法办事，老百姓又不善于依法维权，当公私两类主体都不在法治轨道上运行时，社会管理就会失序，政府维稳和老百姓维权就会发生激烈冲突。有问题都找党委政府，成了处理社会矛盾的主渠道，行政方式被不断强化。于是出现了花钱买平安，接访成“截访”，不仅未能解决问题，反而使得问题更加复杂化。

　　◎信息公开应该是最好的防腐剂。官员个人和家庭的财产收入及可能导致利益冲突的事项，均应申报并公开，这是清廉国家的重要经验，也是我国反腐倡廉的大势所趋。但凡世界上法制健全的国家，都有这个要求，我相信我国也有能力做到。我建议在《政府信息公开条例》实施四年多经验的基础上尽快制定《信息公开法》，将公务人员的个人和家庭财产收入及相关事项纳入信息公开的范围。

　　运用法治思维和法治方式来深化改革，我想包括三个方面，一是权力有限的思维，政府也好，党委也好，所有的事情在法定的授权以前，不能突破法律的界限。二是行使权力的程序正当的意识和思维，任何社会管理方面的工作和创新，都必须严格按照法定的程序进行。三是强调责任意识，社会管理创新，不能把责任都推给社会组织，应该各归其位，各尽其责，各方面都按事先设定的规则办事，突破规则就要承担相应的责任。

　　——— 中国政法大学副校长马怀德

　　2013年是十八大之后的第一年。今年全国“两会”将产生新一届中央政府领导班子。作为开局之年，中国在政府管理创新和法治经济上会有哪些举措？

　　曾参与王岐山主持的反腐专家座谈会的中国政法大学副校长马怀德日前接受南都记者专访时表示，十八大报告要求加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。开局之年，政府管理创新将重在健全社会组织，让公众有效参与社会管理，同时对政府行使权力的程序加以进一步规范。

　　而在建设法治经济过程中，如何协调公权力与私权利的关系？马怀德教授认为，法治经济主要通过保护私权和规范约束公权来实现，应深化行政体制改革，简政放权，精简清理各类行政审批许可事项，还权于社会和企业个人，凡是市场社会能解决的就让市场社会自己解决，避免过于庞大的行政权力干扰市场和社会正常运行。

　　运用法治思维和法治方式深化改革

　　南都：2013年作为新一届中央领导集体的开局之年，十八大报告明确提出社会管理创新，那么新一年可能有哪些社会管理创新呢？

　　马怀德：社会管理问题是中央政府目前高度关注的大问题，十八大报告关于社会管理创新方面也着墨颇多，提出“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。社会管理已经纳入中央决策层的重点关注的范围，中央决策层既看到了社会管理存在的一些问题，也意识到了解决这些问题的难度。我想在2013年，会针对目前存在的问题，按十八大报告的要求，在社会管理体系的各个环节都会有进一步新的举措。

　　我认为社会组织将会在社会管理中发挥更大的作用。现在一些地区就释放出发展社会组织的信号，如广东省规定，社会组织可直接向民政部门申请成立，无须前置审批，即放开社会组织的登记，信任它，发挥它的作用，这样不仅可以减轻党委政府的压力，还可以调动社会的积极性，用较低的成本获得较大的社会管理收益。社会组织并不是政府的下属部门，即“二政府”。在放宽社会组织登记的同时，也不能将其变成不受任何管理的散兵游勇，而是让社会组织有一个比较宽松的社会发展环境，培育广泛的能够发挥各项作用的社会组织。

　　我们现在的社会组织管理条例过于严格，相信这方面的法规会有一些调整，实行社会组织真正意义上的登记，而不是行政许可。

　　南都：现在有很多社会管理创新的试点，就您所了解的一些试点的做法，您认为哪些方面还需要有所改进？

　　马怀德：我认为社会管理创新需运用法治思维和法治方式来推行。现在有的地方在加强社会管理创新的探索中，忽视法治的要求、突破法律的底线，如有的地方搞大调解、零判决，还有政府和法院一起组成协调机构处理纠纷。这些一刀切的做法背离了法治精神，是在加强社会管理创新中应注意的问题。

　　运用法治思维和法治方式来深化改革，我想包括三个方面，一是权力有限的思维，政府也好，党委也好，所有的事情在法定的授权以前，不能突破法律的界限。二是行使权力的程序正当的意识和思维，任何社会管理方面的工作和创新，都必须严格按照法定的程序进行。三是强调责任意识，社会管理创新，不能把责任都推给社会组织，应该各归其位，各尽其责，各方面都按事先设定的规则办事，突破规则就要承担相应的责任。

　　制定重大决策程序条例保障公民参与

　　南都：社会管理创新离不开公众的参与，您认为公众怎么样才能有效地参与社会管理？

　　马怀德：公众参与是保障社会管理按照社会管理的规律实现管理效果的重要形式和途径。公众参与的保障主要是从两方面着手，一是让公众有参与权，二是让权利有效地行使。

　　要实现公众的参与权，应在参与过程中处理好公权力与私权利的关系。十八大以后新一届中央领导集体及时出台了改进工作作风的八条规定，突出强调了执政者应严格约束自身权力、坚持宪法至上的理念，依法执政，关键是依宪治政。在约束公权力方面中央不仅有决心，也采取了相应的措施，这些措施有可能在今后通过制定法律和执行法案来进一步落实。

　　公众只参与是不行的，还必须是有效参与，一个社会最好的管理就是自我管理，但前提是公众有效参与。只有公众有效参与，这个社会管理才是有效的，才可能发挥作用。

　　公众有效参与需要做到几个方面，首先是公民的素质和参与的能力要不断地提高，有了参与的机会要善于抓住和利用，有效地参与和监督；其次，政府要敞开大门，吸收更多的群众参与到政府的决策和管理中，让老百姓感受到自己在参与。

　　南都：在刚刚结束的中国政法大学法治政府研究院评选的法治政府奖中，虽然参选的24个政府机关在信息公开上都做得相对不错，但参评单位大多没太关注公众的参与权，在行政决策机制上探讨较少，这是不是意味着决策程序中引进民意是改革的难点？

　　马怀德：确实如此，决策程序中引进民意、规范政府权力确实是社会管理的难点。

　　但是中央已经决心严格约束自己的权力，比如中央刚刚出台的八项规定，每一项规定，都有严格约束自己权力的姿态和决心。并做出“领导干部要求别人做的，首先要自己做到”的承诺。

　　这些承诺很有力，也很有高度，以后有可能制定相关法律法规，创新法律实施方式来进一步落实这些要求。

　　从体现这些要求的严肃性和权威性的角度讲，约束一把手的权力，规范领导干部的权力，应该有刚性的立法。

　　制定重大决策程序条例的主要原因就在这里，现在无论是滥用权力还是贪污腐败，都是由于一把手的权力不受制约造成的。这种权力的滥用是很难控制的，现在中央已经认识到这个问题，并旗帜鲜明地提出，树立宪法法律权威，坚持依法执政、依法治国、依法行政共同推进，保障宪法法律的有效实施，这是制约约束公权力的重要姿态。

　　我主张制定《重大决策制定程序条例》。现在大多数腐败现象就是权力不受约束、权力滥用的结果，通过立法可以在源头上约束领导干部特别是一把手的权力，使公权限制在法定的范围内，这样公权和私权才能合理配置。同时还要改变以往的决策机制，传统的听证会、论证会，固然是保证公众参与的具体形式，但它们都限于特定的领域，不能扩大到党委政府重大决策的全过程，在2013年，希望能尽快启动重大决策程序条例的制定。

　　行政方式解决社会矛盾已走到尽头

　　南都：日前召开的中央经济工作会议强调，要深入研究人口大规模流动、利益多样化、社会信息化、思想文化多元化形势下的社会管理规律，依靠社会力量，坚持依法办事和依法维权相结合，不断提高社会管理科学化水平，促进社会和谐稳定。当今社会矛盾多发的原因是什么？

　　马怀德：社会矛盾多发易发的一个重要原因就是，公权力机关不能坚持依法办事，老百姓又不善于依法维权，当公私两类主体都不在法治轨道上运行时，社会管理就会失序，政府维稳和老百姓维权就会发生激烈冲突。

　　目前很多社会矛盾，往往是基层党委政府违反法律、违背民意、不讲科学、长官意志的错误决策造成的，也是司法机关不公正司法造成的。因此，公权力主体依法办事是从源头减少社会矛盾的关键所在。2013年应该推进行政决策的科学化、民主化、法治化，还要严格规范公正文明执法，不断完善执法体制机制，解决行政执法不规范、不透明、不作为这些问题，特别是要在执法过程中注重程序性的完善。同时，司法机关要依法独立公正行使司法权力，避免司法不公和司法腐败。

　　另一方面，人民群众要依法维权，在法治的轨道上理性维权。由于救济渠道不畅或者依法维权的意识淡漠，很多人脱离法治轨道，用各种法外的方式维权，“信访不信法”现象越来越普遍，甚至出现了“以命抗争”等极端维权事件。有问题都找党委政府，成了处理社会矛盾的主渠道，行政方式被不断强化。而这种方式的本质是人治，与法律解决方式的最大差别就是缺乏合法性、稳定性和长期性。于是出现了花钱买平安，接访成“截访”，不仅未能解决问题，反而使得问题更加复杂化。

　　南都：在2013年，如何坚持依法办事和依法维权相结合，如何有效地化解社会矛盾？

　　马怀德：如何有效化解社会矛盾？有人强调运用行政手段化解矛盾，有人主张采用多元纠纷解决机制化解社会矛盾，还有人强调运用司法手段解决纠纷。

　　事实上，从近年来解决纠纷的实践看，一味强调运用行政手段解决纠纷，不仅会影响行政功能的发挥，背离依法解决矛盾纠纷的初衷，而且最终会损害法治的权威和尊严。由于大部分矛盾纠纷是法律纠纷，有效解决纠纷必须回到法治的轨道上。要健全法治注重源头治理，强化司法最终解决社会矛盾的作用，尤其要慎用各种行政维稳方式，依法化解社会矛盾。

　　在2013年，应当将民众的诉求及各类争议的解决引导到法治轨道上来。复议、诉讼等纠纷解决渠道是经过长期历史检验逐渐规范化、制度化的成果，是纠纷解决制度的高级形态，具有公开透明、公正可信等形式正义的基本特征，是解决纠纷的最终也是最权威的渠道。不能因为目前存在司法救济不畅、司法不公甚至司法腐败等个别现象而放弃司法制度，选择人治的行政的方式。当然，为了有效解决纠纷重建民众对司法的信心，也必须对复议制度、诉讼制度等进行较大力度的改革，使之更加适应新形势下社会矛盾和纠纷解决的要求。

　　有效的司法监督同样不可或缺。尤其在公众参与热情高涨、新兴媒体快速发展的背景下，更应该重视司法监督的作用，纠正违法行为，惩罚贪腐犯罪。树立司法权威，使司法成为公众信赖的、有效的解纷方法。修改相关法律，扩大行政复议、行政诉讼和民事诉讼等受案范围，降低起诉条件，改革审判方式，扩大调解和解范围。

　　行政解决纠纷的路子已经快走到尽头，否则社会矛盾可能会愈演愈烈，运用法治预防化解社会矛盾的良机也会错失。

　　保护私有财产权须政府进一步放权

　　南都：市场经济在持续发展，但近年来有一种现象，就是政府权力不断扩大，国有垄断企业依然占据重要地位，民营经济的权利和私有财产得不到很好地保护。您觉得从法治角度上，怎么进一步保护私有产权，怎么扩大民营经济的权益？

　　马怀德：对于私有财产的保护，宪法和相关法律已经做出了规定，如《物权法》就有很强的针对性。

　　随着市场经济的发展，私权的范围也在不断扩大，但仍然难免受到公权的影响，往往是因为法治规范不到位。如项目审批，政府管理的还是太多，十八大后中央提出要简政放权，减少行政干预转变政府职能，激发市场主体的活力。

　　总的来说，要适应法治经济的发展，及时对公权力进行清理和精减，适度下放审批等权力，避免过于庞大的行政权力干扰市场的正常运行。市场能解决的就由市场来解决，公民法人能够自主的事项就交给他们自己来解决。

　　私有产权的保护与政府管制的松紧度紧密相关，如果政府管制特别严厉，那市场就没有活力，就会被窒息，而如果管制不到位，过于宽松，市场本身的缺陷就没办法克服。政府管理市场的平衡度，最根本的还是靠法律来解决，无论私权，还是公权，行使的规则都需要具体的法律制度加以安排。

　　改革开放以来，公民私权不断扩大，公民自由度也不断加大，但有些地方免不了受到公权力的影响，这往往是法治规范不到位的。

　　现在有些地方对民营企业的保障措施落实不到位，有很多领域对民营企业不开放，在融资、项目审批等方面还受制于公权力。

　　现在政府管理的还是太多，应该简政放权，推行大部门制，将那些职能相近的部门、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理。比如，有的县一级的各种权力就有四五千项之多，这些都是应该加以清理精简压缩的，避免过于庞大的行政权力损害市场主体的利益，干扰市场的正常运行。这样才能最大限度激发市场主体的市场活力，保障市场主体的权利。政府的职能应该是营造良好的环境，提供优质的服务和维护社会公平正义，而不是一味地管制。

　　总的来说，法治经济，我理解的是两个重点，一是保护私权不受侵犯，二是规范公权力。现在的当务之急是进一步清理精简审批事项，减少事前审批，下放审批权力，规范公权力。

　　财产立法公开须有社会共识

　　南都：2011年，国务院曾在全国100个县试点行政权力全公开，国家预防腐败局官员日前称效果不错，有可能在全国2000多个县全部推开。您如何看目前的政府信息公开，在2013年应该在政府信息公开上做哪些事情？

　　马怀德：根据政府信息公开条例的要求，不涉及国家秘密和商业秘密的行政信息都应当公开，政府的职责，以及政府的权力清单，当然属于公开的范围，这一点，行政许可证、行政强制法都有规定，只要是政府收费的依据都应当公开，这一点本来不存在法律上的障碍。但是，政府信息公开条例实施了四年多，从效果上讲，从老百姓的感受上讲，公开得还不够，保密的东西太多，申请人获得信息的成本很高，难度很大，老百姓未能获得信息的救济渠道也不是很通畅。

　　现在还有一种说法，说是老百姓拿到信息可能去谋利，老百姓权利滥用怎么办？这种说法是有问题的，消法刚刚通过的时候，社会上就讨论过知假买假的问题，现在这个问题已经不再成为问题。所以，在制度初创时期，不必进行过多的指责，如果政府信息全面及时公开，自然不会有利用申请信息谋利的空间。

　　其实，政府信息公开条例的立法目的除了让老百姓获得信息，还有规范政府行为的目的，但有些地方政府信息公开作为一项单独的工作，由一两个人应付而已，并没有与政府的其他工作相结合，整体上并没有改变政府运作的机理。

　　信息公开应该是最好的防腐剂，但现在因为信息公开而导致的反腐案件非常少，信息公开还没有对所有权力尤其是贪官形成高压态势，所以信息公开和立法者的初衷相比，还有很大的发展空间。

　　在2013年，应该加强信息公开的法律保障，特别是司法保障，很多案件，老百姓打官司到法院不立案，到了复议机关，被申请人以维护安全稳定为理由不公开，老百姓还是拿不到实惠。

　　在权力清单方面，最初国务院法制办有一个执法责任制，其实就是对权力清单的清理，现在是把清单公开，行政权力公开的试点最终肯定要全面公开。

　　但是，现在一些地方公开的内容，并不一定是老百姓想知道的内容，比如官员财产公开等内容。

　　南都：官员的财产公示一直是社会热点问题，一些官员因为曝光抽高级香烟、戴多块名表、拥有多套房产等财产状况，最终因无法说明这些财产的合法来源而落马，现在对制定官员财产公示的法律有很高的呼声，您怎么看这个问题？

　　马怀德：官员个人和家庭的财产收入及可能导致利益冲突的事项，均应申报并公开，这是清廉国家的重要经验，也是我国反腐倡廉的大势所趋。但凡世界上法制健全的国家，都有这个要求，我相信我国也有能力做到。现在有专家提出，对财产公示采用新人新办法、老人老办法，新提拔的干部要公开等等，可以说大家对公开的重要意义和必要性都有认识。但考虑到一旦公开，会不会引发公务员队伍的不稳定，会不会引起社会不稳定，甚至会不会出现类似“文革”大字报一样的网络大披露都说不好。

　　对于这个问题，很多人提出要制定《公务人员财产收入申报公示法》。我认为制定法律主要是看时机的成熟度和社会的共识度。因为制度的确定和实施是联系在一起的，如果制定出来的法律实施不好，那还不如不制定。为此，我建议在《政府信息公开条例》实施四年多经验的基础上尽快制定《信息公开法》，将公务人员的个人和家庭财产收入及相关事项纳入信息公开的范围，既可解决政府信息公开条例位阶不高的问题，也可以大力推动公务人员财产申报公示的问题。

　　同时，还应当尽快制定《行政组织法》，明确行政机构设置的程序、条件、职能编制和权力关系，行政组织法可以严格限制机构设置，限制人员增加，限制职能随意调整。

　　目前我国存在行政机构设置过多、过滥的现象，机构设置叠床架屋，不仅导致成本增高，而且也影响了市场经济的发展，之前听说一个县有140多个机构，现在这么多的机构，市场主体不可能有活力，公民也不可能有过多的自由，纳税人的钱都浪费在这些过滥的机构上，必须尽快解决。

　　采写：南都记者 王殿学 实习生 袁泓

　　统筹：南都记者 王卫国

(原标题：信息公开是最好防腐剂 重大决策应有程序保障)